丘陵地区具有人均耕地少、耕地细碎化程度高和劳动力外流严重、人口老龄化现象突出的典型特征，相比平原地区，丘陵地区建设高标准农田成本更高、难度更大，面临的现实挑战更为严峻。近年来，四川省广安市立足于丘陵地区的典型特征、现实挑战和发展需求，围绕高标准农田建设进行实践创新。2019年以来，广安市新建高标准农田107.63万亩，较改造前亩均增产粮食100公斤以上，农民年人均综合增收约500元，探索形成了一条高质量的高标准农田建设路径，2023年广安市高标准农田建设年度综合评价位居四川全省第一名。
　　统筹推进，以高标准农田筑牢“天府粮仓”基础支撑。丘陵地区耕地细碎化问题是制约机械化作业、高效率生产的突出障碍。面对人多地少、人均耕地面积仅为0.84亩的现实困扰，广安市系统化探索出整治土地细碎化的实施路径，全市高标准农田建成区地块数量平均减少70%以上、耕地质量平均提高1个等级以上，合力筑牢了“天府粮仓”的基础支撑。
　　一是多方式档案确权，消除推进障碍。传统农田以田坎为地界划分承包地归属范围，既造成了耕地浪费，也阻碍了农业机械入田。广安市运用确权登记测绘方式，聘请专业测绘机构以航拍图方式锁定农户承包地实际影像和空间位置，以“影像田坎”代替“有形田坎”，以配套测绘图、航拍图等方式充实土地承包档案，让群众看得见、看得清、看得懂、可溯源，有效化解了农民对拆坎并埂的顾虑。
　　二是多部门资源协同，凝聚建设合力。高标准农田建设包含土壤改良、田型调整、水利和交通设施建设等内容，建立多部门统筹与资源协同机制成为提高高标准农田建设效率的关键举措。一方面，广安市成立了农田水利基本建设指挥部，明晰了农田水利建设工作职责，建立了多部门协同会商、工作落实、通报督导等规范化制度；另一方面，建立“清单制+责任制+时限制”的工作制度，由县级领导认领项目，同时抽调业务骨干、技术专家198人组建7个工作专班，进行常态化指导督促工作。
　　三是多主体需求对接，提升有效供给。广安市在推进高标准农田建设过程中，重视多元经营主体土地使用的共同性和差异性需求，编制《广安市高标准农田建设规划（2021—2030年）》，结合龙头企业、专业合作社、种粮大户、家庭农场、小农户、村集体经济组织等主体的土地经营需求，立足地形地貌、基础条件，打破了乡（镇）、村（社区）行政区划界限，推动区域连片建设。同时，以产业布局规划先行的方式推进高标准农田建设与农业产业布局结合，形成100万亩优质粮油基地、50个现代粮油园区，实现了建用结合基础上的供需有效对接。
　　分类放权，以高标准农田助推现代农业高效发展。面对高标准农田无人用、低效用、粗放用的现实风险，广安市立足现实需求，分类放活经营权，既保障不同类型农民的种地意愿，又促进小农户与现代农业有机衔接，平稳有序推进现代农业发展。
　　一是保障农户基本权益，分类放活经营权。针对丘陵地区高标准农田分散经营的低效利用难题，广安市在尊重群众意愿、契合市场需求的基础上，因势利导设置“自种区”“流转区”“代管区”。首先，以“承包权不变、经营权交换”为路径设立“自种区”，支持有能力、有意愿的农户，在靠家、靠路、靠水位置优先选择高标准农田建成区田块，形成“自种区”，相对集中、自主经营。其次以“承包权不变、经营权流转”为路径设立“流转区”，构建“农户+集体经济组织+新型农业经营主体”流转模式，并明确流转对象以专业大户、家庭农场、合作社为主，龙头企业为辅的原则，在推动适度规模经营、大业主带小农户的同时，降低流转主体成本风险，实现农业生产方式重构。再次，以“承包权不变、经营权代管”为路径，预留部分高标准农田建成区，由村集体经济组织代耕代种，形成动态调整的“代管区”，作为稳定进城务工经商农户的大后方，既为集体经济发展提供支撑，又为返乡农户有地可种提供保障。
　　二是支持经营主体规模化发展，构建现代农业产业体系。为充分发挥高标准农田的作用，广安市大力引进龙头企业，培育专业合作组织、种粮大户、家庭农场开展适度规模经营，形成与之相适应的产业体系。2021年以来，广安市已培育新型农业经营主体1474户。同时，加强综合农事服务中心建设和农业社会化服务主体培育。2023年，全市以片区为单元，已建成综合农事服务中心24个，其中省级服务中心4个。
　　有效拓展，以高标准农田提升和美乡村建设水平。广安市在确保高标准农田“良田粮用”的基础上，跳出“就农田思考农田”的短期化、单一化发展思维，从破解管护治理难题和化解政策孤岛效应入手，重点实施双向突破。
　　一是构建三级管护责任体系，确保“良田良治”。针对高标准农田“建用管”脱节的治理矛盾，广安市出台了《高标准农田建后管护办法（试行）》，按照“管护基金+村集体经济收入+受益者分担”思路，构建“行业部门+村集体+受益者”三级管护责任体系。县级层面，设立县级高标准农田管护基金，用于管护维修补助；村级层面，从村集体收入中提取部分流转经费补充管护资金缺口，并成立高标准农田建设工程理财小组，负责管护费的管理和使用；受益者层面，将日常管护行为明确写入承包耕地流转合同，落实新型经营主体在流转区域内的设施管护责任。同时，开展建管保险试点，将工程建后管护、灾毁损失纳入保险，防范高标准农田无人管和无人修。
　　二是创新粮景融合发展模式，实现“良田良居”。一方面，按照“田成方、林成网、路相通、渠相连”的要求，在形成农田景观的同时，将村内主干道、乡村产业道与田间生产路互联互通、联结成网，既方便农业机械下田，又便于游客游览观光。目前，广安市农田道路通达率达95%以上，农机作业通达率达100%。另一方面，将农房风貌改造融入农田景观打造过程中，对新村聚居点、老旧院落、散居农房、传统院落和新建农村居民小区“五类农房”进行提档升级改造。同时，依托粮景融合的村庄环境，大力发展农事体验、观光休闲、研学旅游等农旅融合新业态，2024年，广安市40万亩油菜基地日接待游客已超过20余万人次。
　　（作者单位：四川省社会科学院）